Desde que comenzó la crisis económica, cuya manifestación más
evidente es la desbocada tasa de desempleo, la ciudadanía y los partidos
políticos están buscado culpables. Entre los economistas se han
sucedido múltiples acusaciones, desde las que responsabilizan al
capitalismo hasta quienes aseguran que la causa es el supuesto
sobredimensionamiento del Estado de Bienestar, pasando por las teorías
sobre las ausencias regulatorias o las distorsiones en el mercado
laboral. Pero entre los factores no estrictamente económicos ha
destacado la crítica a algunas instituciones específicamente españolas
como son las comunidades autónomas y la administración territorial en
general. Lo que pretendo hacer en esta ocasión es analizar brevemente
qué fundamento económico existe (o no) detrás de dicha acusación.
Dejando de lado algo tan importante como el rol político que han
jugado las Comunidades Autónomas en la historia de España, que no puede
obviarse pero que no es motivo de esta nota, es imprescindible comenzar
con una explicación del funcionamiento financiero de las Comunidades
Autónomas. Desgraciadamente es algo que la mayoría de la población
desconoce.
Financiación y gasto territorial
En España hay dos tipos generales de comunidades autónomas. En primer
lugar están las de régimen común, que son mayoría, y en segundo lugar
aquellas con régimen foral (País Vasco y Navarra). Las ciudades
autónomas como Ceuta y Melilla tienen especificidades pero entran dentro
del sistema común. Pertenecer a un tipo u otro determina el margen
fiscal de cada CCAA, pero al ser las de régimen común las más habituales
me centraré en ellas.
El Estado español recauda los impuestos y después transfiere el
dinero proporcionalmente a las comunidades autónomas, de acuerdo con las leyes en vigor
–que han sido progresivamente descentralizadoras. En concreto, las CCAA
tienen algunos impuestos totalmente cedidos (impuesto transmisiones
patrimoniales, sucesiones y donaciones, tributos al juego, etc.) y otros
tantos parcialmente cedidos (reciben el 50% del IRPF, el 50% del IVA,
el 58% de los impuestos especiales, etc.). Al margen de esos impuestos
hay también un margen muy estrecho para establecer nuevos impuestos de
aplicación estrictamente autonómica (medioambientales, sobre el bingo,
etc.). En definitiva, la evolución de esos impuestos –donde IRPF e IVA
son los fundamentales a efectos recaudatorios como vimos aquí- depende de la evolución misma de la actividad económica.
Además, el Estado tiene mecanismos con los que promueve la justicia
social y la solidaridad entre territorios. Esos son el Fondo de
Garantía, que tiene como objetivo garantizar los mismos recursos por
habitante, y el Fondo de Suficiencia Global, que cubre otro tipo de
disparidades territoriales. Con esos mecanismos el Estado busca corregir
las desigualdades entre territorios.
Por el lado del gasto las CCAA han absorbido desde el año 2002 la
mayor parte del peso en el mantenimiento del Estado de Bienestar.
Efectivamente, el 74% del gasto de las CCAA es gasto social (sanidad,
educación, servicios sociales, empleo, cultura y vivienda), mientras que
el resto son actuaciones económicas (6’9% infraestructuras, 1’6%
I+D+i…) y otro tipo de actuaciones consideradas de carácter general.
Esto quiere decir que cuando la actividad económica cae, como ocurre
en una recesión como la que estamos sufriendo, la amenaza recae sobre el
grueso del gasto y que es fundamentalmente de carácter social. Es
decir, el ajuste se produce por la vía de los gastos y no por los
ingresos –por la falta de herramientas fiscales adecuadas, pues las
importantes las determina la administración central.
Los déficits y las políticas de austeridad
Dada esa relación entre ingresos y gastos, en los últimos años los
datos económicos han mostrado el siguiente déficit y los siguientes
niveles de deuda pública agregada. Como se puede observar, los déficits y
niveles de deuda pública son mucho mayores en la administración central
que en las CCAA, lo que tiene mucho que ver con los componentes de
gasto (mayor inversión pública estatal).
Pero además, no todas las comunidades autónomas han tenido el mismo
comportamiento. En el año 2011, por ejemplo, el déficit público medio
era de 2’9% pero los datos desagregados oscilan entre el 7’3% de
Castilla La Mancha, el 4’6% de Extremadura o el 4’3% de Murcia y el 1’1%
de Madrid, el 1’6% de Galicia o el 1’8% de Canarias. Asimismo, la deuda
pública oscila entre el 20’7% de Cataluña, el 19’9% de la Comunidad
Valenciana o el 18% de Castilla-La Mancha y el 7’9% de Madrid, el 8’1%
del País Vasco o el 8’8% de Canarias.
Teniendo presente esto, podemos decir que no es posible afirmar que
el sistema territorial sea el responsable de un determinado nivel de
desequilibrios fiscales, pues la heterogeneidad es máxima incluso en
tiempos de recesión económica. No es sensato decir que son las CCAA las
responsables del excesivo déficit público cuando el Estado muestra
niveles mayores y cuando hay diferencias tan enormes entre distintas
CCAA. ¿Con qué hecho guarda entonces relación los niveles de déficit y
deuda pública autonómicos?
La especialización productiva
Dado que el nivel de ingresos de una CCAA depende de los impuestos
cedidos, y que éstos dependen a su vez del nivel de actividad económica
(fundamentalmente del consumo, renta y beneficios), es importante
examinar la estructura productiva de cada CCAA para examinar la cuestión
planteada.
Así, y dado que la crisis económica española se deriva del estallido
de una burbuja inmobiliaria y por lo tanto del desplome del sector
vinculado a la construcción, serán aquellas CCAA más expuestas a dicho
sector las que más sufran una caída en los ingresos. A su vez, aquellas
comunidades más vinculadas al sector exterior (bien de exportación bien
de turismo) estarán más protegidas del estallido de la burbuja. Este
razonamiento queda contrastado y confirmado por los datos económicos,
que resumo en este gráfico de dispersión que relaciona la caída
proporcional el sector de la construcción y la tasa de paro vigente en
2011 a nivel regional.
Como se puede comprobar hay una relación directa, positiva y clara
entre la caída del sector de la construcción (no incluye el sector de
servicios inmobiliarios) y la tasa de paro. A menor exposición a dicho
sector, menor tasa de paro, y viceversa.
Por otra parte, esto no es sino confirmar que la actividad económica y
sus componentes (desempleo, ingresos fiscales, etc.) dependen de la
configuración productiva. Una región muy dependiente de un solo sector
queda desprovista de recursos si ese sector se hunde, como es el caso.
Además, la construcción es un sector muy volátil y dependiente de
burbujas, en contraposición con el desarrollo puramente industrial. Por
eso lo verdaderamente importante es analizar el peso de la industria y
de las actividades de mayor valor añadido (que suponemos son las que
caen en el rubro “actividades profesionales científicas y técnicas”).
Aquí lo que vemos es una relación directa y positiva entre el peso de
ambas actividades y la producción per cápita, lo que quiere decir que
cuanto mayor es el peso de la industria y de las actividades
profesionales, mayor es también la riqueza creada en un año. Todo esto
sólo indica la existencia de correlaciones, y no necesariamente de
causalidades, pero la teoría económica confirma que los sectores
industriales son indicadores de un mayor grado de desarrollo.
Así las cosas, la enseñanza hasta aquí es que lo importante no es
tanto el nivel de déficit público o deuda pública –de cara al análisis
del papel de las CCAA- sino la estructura productiva y el modelo de
crecimiento de cada región. No se puede aseverar que las CCAA promuevan
comportamientos irracionales en términos económicos, o despilfarros,
pero sí podemos deducir que la estructura productiva determina el nivel
de vida material de los ciudadanos de cada región.
Las regiones más expuestas al sector de la construcción han
disfrutado de ingresos adicionales sobre los que hubiera generado en
condiciones normales –sin burbuja inmobiliaria-, lo cual ha desaparecido
cuando estalla la burbuja. Pero eso no guarda relación con la
distribución territorial sino con la dinámica económica y la estructura
productiva.
La mala política y el populismo
Cuando se hace mala política y mala economía, es decir, economía
política sin rigor, surge el populismo. El populismo basa su fuerza en
el recurso a las emociones primarias, que permiten sostener argumentos
sin base sólida. Y en este caso el caldo de cultivo está presente debido
no sólo a una dinámica que estaba condenada a desaparecer sino también a
la penosa gestión política de algunas CCAA. Ejemplos concretos de
despilfarro –tales como aeropuertos sin aviones- son tan obscenos que es
fácil oponerse frontalmente a los responsables de tamaña estupidez y
decisión ineficiente sin igual. Pero esos casos no sirven para explicar
el conjunto de la evolución económica y son simplemente “chocolate del
loro” a efectos agregados.
Recuérdese que el gasto social es el 74% de media en las CCAA, y
concretamente el peso de las infraestructuras es el 6’9%. Además, el
endeudamiento público total era del 50% en 2007, pero de casi el 100%
para los hogares y del 200% para las empresas no financieras. Es
decir, la vulnerabilidad de la economía española no viene del lado de la
administración pública sino del papel del gasto privado sostenido por
los créditos y por una estructura económica europea desequilibrada. Un
modelo de crecimiento español que ha necesitado fomentar el
endeudamiento para seguir creando empleos, y a lo que se ha subordinado
toda política.
No obstante, hacer de esos elementos aislados el núcleo de un
discurso político permite aprovechar el hecho de que esos elementos son
fácilmente perceptibles y comprensibles por una población ajena a la
historia política de las CCAA, a su sistema de financiación y que es más
tendente a reaccionar de forma emocional ante el deterioro de sus
condiciones personales de vida.
Además, aunque no necesariamente, este discurso populista puede
esconder en muchos casos un ánimo centralista que erróneamente se
identifica con mayor eficiencia económica –a partir de una preconcepción
ideológica muy perversa y desde luego sin fundamento. Un ánimo
centralista que ignora la complicada gestión política de las distintas
identidades nacionales existentes en el Estado y que asume
irresponsablemente que la devolución de competencias por parte de las
CCAA es la solución a un problema de estructura económica. Una no
solución a un grave problema.
En todo caso, estos fenómenos no deben impedirnos reconocer enormes
deficiencias en unas instituciones –las CCAA y en general todas las
derivadas de la llamada transición- que se encuentran bajo una crisis
política que parece difícilmente superable bajo las concepciones
clásicas. En efecto, hay mucho que mejorar y cambiar y es opinión de un
servidor que necesitamos caminar hacia un proceso constituyente que nos
permita superar esta crisis política y económica. Pero siempre a partir
de una identificación rigurosa de los problemas que enfrentamos.
Alberto Garzón Espinosa
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